Il progetto “E-Migrantes” è diretto a migliorare la gestione e ad accelerare i tempi di definizione dei giudizi di impugnazione avverso le decisioni di diniego delle richieste di protezione internazionale pronunciate dalle “Commissioni Territoriali”, organismi amministrativi territoriali coordinati dalla “Commissione Nazionale per il diritto d’asilo”, istituita presso il Ministero dell’Interno.
Il progetto è tra i dodici Cantieri di innovazione aperti presso gli Uffici giudiziari di Catania nell’ambito del progetto P.E.R.C.O.R.S.I. C Fondo Sociale Europeo; è in piena fase di attuazione e rappresenta una tra le iniziative di progetto di maggiore interesse e rilevanza.
Gli eventi socio-politici degli ultimi anni, unitamente all’esplodere di diversi conflitti sorti nell’area africana e medio-orientale, hanno innescato un fenomeno migratorio “d’emergenza” che ha investito l’Europa meridionale in maniera inedita, trovando gli Stati e le stesse Istituzioni dell’UE del tutto impreparati a fronteggiare e governare tale emergenza umanitaria.
In questo contesto, la Sicilia, a causa della sua collocazione geografica al centro del Mediterraneo, ha costituito uno dei principali territori quale meta per il primo approdo delle popolazioni in fuga dai conflitti, e in generale per un movimento migratorio non controllato.
All’interno di tale fenomeno, qui brevemente accennato, il Tribunale di Catania è divenuto, nell’arco di tempo di pochi anni, l’Ufficio giudiziario Italiano di primo grado con il maggior numero di ricorsi presentati avverso le decisioni di diniego delle Commissioni Territoriali.
Ciò ha causato una rilevante sofferenza nell’organizzazione dell’Ufficio giudiziario per la gestione e la risoluzione delle cause RRA, a cui si è cercato di reagire attraverso varie azioni di miglioramento, sia sul piano dell’organizzazione, sia sul piano della razionalizzazione dei rapporti con le Commissioni Territoriali e la Commissione Nazionale.
La Regione Siciliana ha approvato il progetto denominato “Programma Operativo FSE 2007-2013 della Regione Siciliana, Asse VII Capacità Istituzionale Obiettivo Specifico P) Rafforzare la Capacità Istituzionale e dei sistemi nell’implementazione delle politiche e programmi - Atto Aggiuntivo - Ambito B” Voce di budget FSE: 2.2 Linea Uffici giudiziari giudicanti del Tribunale di Catania e ne ha affidato l’esecuzione alla società in-house FormezPA.
Il FormezPA ha selezionato una squadra di consulenti che, dal 28 aprile 2015 fino al 30 ottobre 2015, ha operato presso il Tribunale e la Corte d’appello di Catania con il compito di analizzare e fornire elementi organizzativi utili a consentire agli Uffici di aumentare l’efficienza nell’erogazione del “servizio giustizia”.
Le attività di miglioramento e innovazione delle procedure RRA costituiscono il risultato dell’impegno congiunto del Tribunale di Catania, in collaborazione con la Commissione Nazionale per il diritto d’asilo, le Commissioni Territoriali e, in seconda battuta, con la Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati del Ministero della Giustizia. L’esigenza di avviare un percorso di miglioramento e innovazione delle procedure RRA si è imposta nell’aprile del 2015, nell’ambito del citato Programma Operativo FSE 2007-2013 della Regione Siciliana.
Il gruppo di lavoro del Cantiere “E-migrantes” ha coinvolto sin da subito i magistrati della Prima Sezione Civile del Tribunale di Catania, che ha competenza esclusiva sulle procedure RRA, il magistrato referente per l’informatica distrettuale, gli addetti di cancelleria, il presidente della Commissione Nazionale per il Diritto d’Asilo, i presidenti e i funzionari informatici delle Commissioni Territoriali, i tecnici e i funzionari della DGSIA e del locale CISIA.
Nella prospettiva di conferire al cantiere E-Migrantes la massima funzionalità ed effettività, è stata in primo luogo promossa una riunione presso la Prefettura di Catania con i presidenti delle Commissioni Territoriali. Il Prefetto di Catania ha condiviso immediatamente e senza riserve l’iniziativa e, tempestivamente, ha indetto e presieduto un’apposita riunione, tenutasi il 14 luglio 2015, presso la Prefettura.
La riunione, nel corso della quale il presidente del Tribunale di Catania ha evidenziato la gravosità del contenzioso relativo ai ricorsi per il riconoscimento dello status di protezione internazionale e le connesse criticità sia organizzative che interpretative, si è conclusa con la comune decisione di sottoscrivere un protocollo d’intesa tra tutti gli uffici interessati.
Le procedure di ricorso avverso le decisioni di diniego delle Commissioni Territoriali
Il d.lgs. n 25 del 2008 consente allo straniero di impugnare la decisione della Commissione Territoriale sulla revoca o sulla cessazione dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, anche nel caso in cui l’interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e sia stato ammesso esclusivamente alla protezione sussidiaria.
La competenza territoriale è del giudice ordinario del capoluogo del distretto di Corte d’appello in cui ha sede la Commissione Territoriale ovvero del Tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello in cui ha sede il centro di accoglienza per richiedenti asilo o il centro di identificazione ed espulsione (in entrambi i casi il Tribunale di Catania).
Il giudizio si svolge davanti al Tribunale in composizione monocratica ed è adito dallo straniero con un ricorso a difesa tecnica obbligatoria. Al deposito del ricorso consegue la sospensione dell’efficacia del provvedimento della Commissione, ad esclusione delle ampie eccezioni previste dall’art. 19 del d.l.vo n. 150/2011. La notificazione del ricorso e del decreto di fissazione dell’udienza viene inviata alla Commissione Territoriale a cura della Cancelleria.
Il Ministero dell’Interno, limitatamente al giudizio di primo grado, può costituirsi avvalendosi direttamente di propri dipendenti. Il procedimento si conclude con ordinanza.
Criticità rilevate
L’analisi dei flussi giudiziari delle procedure di impugnazione dei provvedimenti di diniego ha evidenziato la consistenza numerica dei procedimenti presso il Tribunale di Catania aventi ad oggetto richieste di protezione internazionale Iscrizioni procedure di impugnazione dei provvedimenti di diniego Alla data del 20/09/2016 risultano pendenti ben n. 6.772 procedimenti, rispetto a una pendenza all’1/1/2014 di 1.023 procedimenti: in sostanza, dall’1/01/2014 al 20/09/2016, si è registrato un incremento di oltre il 600%.
Nello stesso periodo, dall’1/01/2014 al 20/09/2016, sono stati definiti n.1.656 procedimenti. Il vorticoso e inarrestabile aumento dei ricorsi, come era ampiamente prevedibile, ha determinato sofferenze e difficoltà notevoli in ordine alle modalità e ai tempi di definizione.
La durata media dei procedimenti in questione è di circa diciotto mesi, il tempo medio tra deposito del ricorso e fissazione prima udienza di otto mesi e l’accoglimento dei ricorsi definiti si attesta nella misura di oltre il 60%.
L’attività di analisi svolta dal gruppo di lavoro ha permesso di individuare e approfondire i più significativi fattori critici della procedura, con l’obiettivo di apportare miglioramenti sia in termini organizzativi del lavoro del Tribunale e di semplificazione del flusso, sia in termini di riduzione del carico complessivo e, conseguentemente, di abbreviazione dei tempi di definizione.
I principali fattori critici rivelati dall’anzidetta analisi sono i seguenti:
»mancanza di una fonte certificata per il reperimento di informazioni e notizie sulla situazione di conflitto nelle regioni di provenienza dei richiedenti protezione internazionale;
»mancata costituzione delle Commissioni Territoriali, che priva il giudice di un ulteriore apporto informativo, allorché nelle proprie memorie le Commissioni potrebbero allegare in forma completa o parziale il verbale di audizione del richiedente asilo, da cui desumere le motivazioni del diniego;
»tempi di notifica (ricezione della notifica da parte delle Commissioni Territoriali e restituzione dell’avvenuta notifica) in genere tardivi e tali da imporre il rinvio della prima udienza fissata;
»mancanza di un confronto sulla giurisprudenza tra l’Ufficio Giudiziario, le Commissioni Territoriali e i Fori coinvolti, al fine di individuare linee interpretative condivise, anche con la comunità giuridica nazionale, e instaurare prassi procedurali uniformi, con l’obiettivo di semplificare il lavoro di studio e decisione per i giudici e in generale i tempi della procedura;
»ruolo del PM, mancanza di un collegamento telematico tra Tribunale e Procura finalizzato a veicolare le comunicazioni alla Procura della Repubblica, previste dalla procedura. Alla luce delle criticità riscontrate si è convenuto come l’introduzione del PCT anche per le Commissioni Territoriali, potesse costituire uno strumento di accelerazione circa i tempi di definizione delle procedure.
Due i flussi rispetto ai quali l’introduzione del P.C.T. avrebbe comportato significativi miglioramenti:
»flusso notificazione;
»flusso deposito della parte resistente.
La decisione del Tribunale sulla concessione della protezione internazionale ha caratteristiche di inevitabile sommarietà, atteso che i dossier informativi elaborati dalla Commissione Nazionale solo raramente vengono conosciuti dal giudice, in conseguenza della sporadicità delle costituzioni da parte delle stesse Commissioni Territoriali, a causa della lentezza dei tempi di notifica.
La non costituzione della Commissione crea un deficit informativo per il giudice, chiamato a decidere sulla sola base delle osservazioni dell’interessato ricorrente, senza potere acquisire le valutazioni della Commissione che ha negato il riconoscimento.
Dopo una prima analisi dei flussi giudiziari, il gruppo di lavoro ha deciso di estendere i lavori alle Commissioni Territoriali i cui provvedimenti sono oggetto di impugnazione di fronte al Tribunale di Catania.
Si tratta della Commissione territoriale di Catania e di quella di Siracusa (riferimento anche per i provvedimenti emanati dalla sottocommissione territoriale di Ragusa), con l’intento di definire prassi di lavoro che facilitassero le comunicazioni e lo scambio documentale tra i soggetti esterni e l’Ufficio.
È emerso sin dai primi incontri come le criticità percepite dall’Ufficio in ordine alle comunicazioni/ notificazioni, alle rilevate difficoltà di costituzione per il convenuto e alle tempistiche di definizione dei procedimenti fossero condivise dalle Commissioni.
Con il supporto della consulenza è stato definito un piano progettuale articolato che ha visto l’attivazione di diverse linee di azione:
linea 1 “comunicazione e notificazioni”
linea 2 “depositi telematici”
linea 3 “monitoraggio dei flussi”
linea 4 “banca dati e giurisprudenza”.
Detto piano progettuale si è concretizzato ufficialmente con la sottoscrizione di un Protocollo d’Intesa tra Tribunale di Catania, Commissione Nazionale per il diritto d’asilo e le Commissioni Territoriali di Catania e Siracusa, Scuola Superiore della Magistratura e Direzione Generale SIA, in data 30 ottobre 2015. Protocollo che ha registrato nella stessa data l’interesse ufficiale del Gabinetto del Ministro della Giustizia Andrea Orlando.
Risultati generati, elementi di sviluppo del Progetto e criticità emergenti
Ad agosto del presente anno risultano condotte a regime le seguenti attività sperimentali:
»comunicazioni telematiche e notifiche di cancelleria verso le Commissioni Territoriali;
»modellizzazione dell’atto di costituzione;
»deposito telematico dell’atto del resistente.
Per quanto riguarda la modellizzazione dell’atto di costituzione, i magistrati della Prima Sezione hanno iniziato a identificare criteri di standardizzazione da condividere con le Commissioni Territoriali, per snellire e semplificare i procedimenti.
Sulla base del confronto con i due modelli di costituzione utilizzati dalle Commissioni è stato creato un modello documentale standard, in attesa di approvazione definitiva e da presentare alle Commissioni per l’adozione. Il modello è strutturato per rendere immediatamente reperibili da parte dei giudici i contenuti rilevanti per la decisione. Per quanto riguarda comunicazioni e depositi le attività di sperimentazione si sono così svolte:
»DGSIA ha abilitato le Commissioni Territoriali, inserendole nel registro nazionale tra le PA e inserendo i relativi codici fiscali e PEC;
»sono state consegnate ai presidenti delle Commissioni Territoriali le Carte Multiservizi della Giustizia sostitutive;
»i presidenti sono stati registrati su RegIndE, e associati alle rispettive Commissioni;
»le Commissioni hanno iniziato la sperimentazione dell’uso del Redattore Atti messo a disposizione dalla Regione Toscana all’interno dell’area download del PST, ed effettuato alcuni invii all’interno di procedure Tribunale di Catania;
»la Cancelleria ha provveduto all’inserimento e aggiornamento delle nuove anagrafiche corrette nell’archivio distrettuale e iniziato l’opera di correzione dei fascicoli già iscritti.